Родился 30 апреля 1956 года в Симферополе, в семье военного лётчика. Школу окончил с золотой медалью.
В 1978 г. с отличием окончил юридический факультет РГУ по специальности «государствоведение». В 1982 г. окончил аспирантуру МГУ имени М. В. Ломоносова. Кандидат юридических наук. Доктор юридических наук. Докторскую диссертацию защитил 3 ноября 2005 года в Санкт-Петербургском Университете МВД России. Профессор.
1987-1990 гг. – заведующий лабораторией правовой информатики и кибернетики МГУ.
В 1989 г. приглашен в качестве общественного консультанта в Комитет по законодательству Верховного Совета СССР.
С марта 1990 г. по декабрь 1992 г. – народный депутат РСФСР по 10 Центральному национально-территориальному избирательному округу Московской области.
С 19 июля 1991 г. по 15 июня 1992 г. – Государственный советник России по правовой политике. Являлся членом Государственного совета РСФСР. 12 декабря 1991 года - 20 апреля 1992 года – заместитель Председателя Правительства РФ. На него были возложено ведение вопросов государственно-правовой политики РСФСР в период проведения экономической реформы, а также курирование Министерства юстиции РСФСР, Агентства федеральной безопасности РСФСР, Министерства внутренних дел РСФСР, Государственного комитета РСФСР по национальной политике.
С 11 ноября 1992 г. – заместитель Председателя Правительства РФ, председатель Государственного комитета РФ по национальной политике. С 23 декабря 1992 г. – заместитель Председателя Совета Министров - Правительства Российской Федерации, Председатель Государственного комитета Российской Федерации по национальной политике.
С 7 апреля 1994 г. по 5 января 1996 г. – заместитель Председателя Правительства РФ.
С 7 декабря 1996 г. по 29 июня 1998 г. – полномочный представитель Президента РФ в Конституционном Суде РФ.